شکل شماره ۱- سطوح مختلف برنامه‌ریزی کاربری اراضی شهری
در یک مفهوم وسیع، کاربری شهری را اغلب به معنای منطقه بندی مورد استفاده قرار می‌دهند در این حالت منطقه بندی را چنین تعریف می‌کنند: تقسیم یک شهر به مناطق ویژه با مرزهای معین برای نقش‌پذیری هر یک از این مناطق(شکوئی،۲۴۱:۱۳۷۵). در واقع منطقه بندی ابزاری برای اجرای طرح جامع می‌باشد و موضوعات عمده‌ای مانند کاربری زمین در سطح شهرها، درصد تراکم جمعیت و ساختمان‌ها و حتی و ارتفاع ساختمان‌ها را قانونمند می کند. به طور کلی، اهدافی که این‌گونه مقررات درصدد تأمین آن می‌باشند، شامل کنترل تراکم جمعیت، تأمین نور و هوای مناسب و کافی، تأمین آرامش محله‌ها، تأمین فضای باز و محیط سالم و امن برای بلندمدت می‌شود(نوریان و همکاران،۵۳:۱۳۷۵).

یکی از عوامل مهمی که بر استقرار کاربری‌های مختلف در شهر اثر می‌گذارد، قیمت زمین است. با رشد و گسترش شهر، قیمت زمین، به ویژه در مرکز افزایش می‌یابد. از این رو منحنی قیمت زمین به سمت بالا حرکت می‌کند. البته هر نوع کاربری زمین در شهر، الگوی منحنی خاصی را در رابطه قیمت زمین یا اجاره بافاصله از مرکز دارد. فعالیت‌هایی که از موقعیت مکانی خود، به قیمت مکانی خود به علت نزدیکی به مرکز شهر بهره بسیار می‌برند، منحنی‌های پرشیبی خواهد داشت. بنابراین، صاحبان فعالیت‌های دارای شیب تند با این نوع منحنی‌ها قادرند به شیب‌های تند بهای زمینی در اطراف بخش تجارت مرکزی چنگ بیندازد. ولی دیگران از زمین‌های کم شیب استفاده می‌کنند. این گروه، تنها در بخش‌های دوردست تر شهر جایی پیدا می‌کنند(هاگت،۲۱۸:۱۳۷۵).
در تصمیم‌گیری نسبت به کاربری زمین، علاوه بر برنامه‌ریزی عوامل اقتصادی، عوامل دیگری مانند به دست آوردن پایگاه و شخصیت اجتماعی، میزان تحصیلات، سیاست دولت‌ها، میزان اطلاعات و عوامل فرهنگی نیز موثر است. دولت‌ها در بیشتر کشورها به طور مستقیم یا غیرمستقیم در کاربری زمین دخالت می‌کنند. زیرا در بیشتر موارد، سودجویی‌های فردی(مالک زمین) با منافع عمومی جامعه در تعارض است. افراد بدون در نظر گرفتن منافع و نیازهای عمومی، به دنبال منافع خود هستند و دولت‌ها برای تأمین منافع عمومی، ناچارند مداخله کنند.
پس برخورد منافع عمومی با سود فردی از مسائلی است که باید در سیاست کاربری زمین در نظر گرفته شود. در این موارد در شهرهای کشورهای جهان سوم که منافع فردی همواره بر منافع عمومی مسلط بوده است باید بیش از پیش مورد تأکید قرار گیرد. نمودار(شماره ۲) طبقه‌بندی کاربری زمین شهری را نشان می‌دهد.
نمودار شماره ۲: طبقه‌بندی کاربری زمین شهری
نظریه‌های کاربری اراضی شهری
رویکرد برنامه‌ای به کاربری زمین، همراه با پیدایش شهرسازی جدید نخست در اروپا و امریکا مطرح گردید. اقدامات اولیه بیشتر جنبه حقوقی، مهندسی و اداری داشت، ولی از اوایل دهه ۱۹۶۰، موضوع چگونگی استفاده از اراضی شهری در مفهوم خاص برنامه‌ریزی کاربری اراضی به طور جدی شکل گرفت و بر پایه مفاهیم و مبانی و روش‌های هدفمند و منظم استوار شد. با پیدایش و فراگیر شدن شهرسازی مدرن و رواج الگوی طرح‌های جامع شهری موضوع کاربری زمین و برنامه‌ریزی برای آن، تا حدود زیادی تحت تأثیر توسعه اقتصاد سرمایه‌داری، گسترش صنایع اتومبیل و شبکه راه‌ها، تکنولوژی ساختمان و غیره قرار گرفت و تا حد زیادی از اهداف اولیه خود به دور افتاد، اما در طول چند دهه اخیر، در واکنش به ناکامی چشمگیر الگوی طرح‌های جامع سنتی و مطرح‌شدندیدگاه‌ها و اهداف جدید در زمینه محیط‌زیست، عدالت اجتماعی، کیفیت زندگی شهری و غیره، اصولاً مفهوم و تعریف زمین و فضا و معیارهای استفاده از آن به کلی عوض شده و در نتیجه مبانی و اهداف برنامه‌ریزی کاربری زمین ارتقاء کیفی پیداکرده و در راستای توسعه پایدار قرار گرفته است.
با توجه به مجموعه تحولات در زمینه کاربری زمین و وجود انواع نیروها و گرایش‌های متفاوت در نحوه استفاده از اراضی شهری، می‌توان سه دیدگاه عمده را تشخیص داد، که نحوه شکل‌گیری نظام کاربری زمین در هر شهر و چگونگی مداخله در آن به میزان قدرت و عملکرد آن‌ ها بستگی دارد. این سه دیدگاه عبارت‌اند از :
الف: دیدگاه ساماندهی زمین (تأمین اقتدار دولت و حقوق مالکیت).
ب: دیدگاه کارکردگرایی (تسهیل کارکردهای شهری و بهره‌گیری اقتصادی زمین).
ج: دیدگاه توسعه پایدار (نگرش جامع و اعتلای کیفیت زندگی شهری)(رسولی،۲۵:۱۳۸۴).
البته علاوه بر این دیدگاه‌های کلی دیدگاه‌های دیگر نیز مطرح هستند که در اینجا به صورت مختصر به آن‌ ها نیز اشاره خواهد شد.
نظریه نقش اقتصادی زمین
بسیاری از نظریه‌پردازان معتقدند که زمین به عنوان ثروت ملی محسوب می‌شود. بنابراین بازار زمین و مسکن یک بازار عادی نیست؛ چون نبایستی با تقاضا تطبیق داده شود. از آنجا که ارزش افزوده زمین بسیار بالاتر و سریع‌تر از سایر کالاهاست، بنابراین ارزش اضافی زمین عامل اساسی تغییر فضاهای شهری است(ژان باستیه،۲۹۰:۱۳۷۷).
دیوید هاروی از جغرافیدانان رادیکال معتقد است، چون زمین از کارکردهای مختلف مصرفی و مبادلاتی و اقتصادی و فناپذیر برخوردار است بنابراین از مطلوبیت ویژه‌ای برخوردار است. وی نظریه نحوه استفاده از اراضی شهری، نظریه خرد اقتصادی اراضی شهر را ابراز می‌دارد.
جک هاروی معتقد است، چون زمین و مسکن از منابع نادری هستند، ضروری است در بهره‌برداری از آن‌ ها حداکثر کارایی در نظر گرفته شود. بنابراین ضوابط و مقررات خاصی بایستی در نحوه استفاده مطلوب از زمین تدوین گردد. به بیان دیگر دخالت در بازار زمین جهت تأمین منافع همگانی و راهبردهای مناسب کاربری زمین متناسب با راهبردهای محیطی و اجتماعی در طرح‌های شهری ضروری است.
نظریه نقش طبیعی زمین
به جهت نقش زمین در تأمین رفاه و آسایش عمومی و به عنوان یک ثروت عمومی و از طرف دیگر افزایش جمعیت ضروری است، ضوابط و مقررات و معیارهایی از آن در راستای منافع عمومی و حفاظت بهینه و درخور پایدار آن در نظر گرفته شود. در دنیای امروز زمین از مواهب کمیاب به شمار می رود، به همین دلیل بر سر استفاده از آن میان فعالیت‌های گوناگون انسان مانند زراعت و باغداری، مرتع و جنگل، صنعت و معدن، شهر و روستا و… رقابت وجود دارد، پس تخصیص عاقلانه زمین به این فعالیت‌ها از جمله مباحث برنامه‌ریزی کاربری است(زیاری،۴۲:۱۳۷۸).در بسیاری از کشورها استفاده از انواع کاربری‌های طبیعی، جزء اصول و برنامه‌های ملی و منطقه‌ای و محلی است.
نظریه نقش کالبدی
استوارت چاپین یکی از نظریه‌پردازان جدید کاربری زمین، میان کاربری زمین در مقیاس کلان و کاربری زمین در مقیاس شهری تفکیک قائل شده است. طبق نظریه وی، استفاده از زمین در مقیاس کلان، به فعالیت‌های چون کشاورزی، معدن، مرتع و جنگل تقسیم می‌شود. لیکن در مقیاس شهری، استفاده از زمین با تمام فعالیت‌های مورد نیاز جامعه همانند مسکن، کار، تولید، توزیع، حمل‌ونقل، گذران اوقات فراغت و خدمات آموزشی، اجتماعی و بهداشتی ارتباط پیدا می‌کند.
چاپین بیان می‌کند، که کاربری زمین در مقیاس شهر، به عواملی همچون محدودیت زمین، شکل و موقعیت زمین، انواع فعالیت، تراکم، تمرکز، نحوه توزیع اراضی میان کاربری‌ها و مقایسه کاربری‌ها وابسته است(Chapin,1963:30).
امروزه کاربری زمین شهری، به ساماندهی فضا و ساماندهی زیرزمین مربوط می‌گردد.
نظریه برنامه‌ریزی فضایی معتقد است، کاربری زمین شهری بایستی به ادراک زیبایی، هویت فضایی و احساس تعلق به محیط پاسخ دهد.
نظریه ساماندهی زیرزمین، کاربری زمین را به منظور ساماندهی فعالیت‌های شهری به منظور ایجاد معبر برای مترو، تردد اتومبیل، استقرار تأسیسات شهری، استفاده تفریحی، استفاده خدماتی و تجاری و غیره… انبار و مخصوصاً ایجاد پناهگاه پیشنهاد می کند.
در مجموع نظریه برنامه‌ریزی فضایی، کاربری زمین را در سطح و زیرزمین به منظور مجموعه فعالیت‌هایی که انسان در طبیعت انجام می‌دهد، یا مجموعه‌ای از روابط انسان و محیط، فعالیت (نوع کاربری) مدنظر دارد.
نقش کالبدی زمین، نحوه مدیریت خردمندانه فضاست. بسیاری از نظریه‌پردازان، نقش کالبدی زمین را نظارت بر عمران فضا و دگرگونی بهینه آن بر اثر کاربری مناسب می‌دانند. در سوئد نقش کالبدی زمین عبارت است از مجموعه ضوابط و مقررات کاربرد زمین به منظور رعایت حقوق و مصالح عمومی است(زیاری،۱۰:۱۳۸۱).
نظریه برنامه‌ای
نظریه برنامه‌ای به کاربری زمین، با پیدایش شهرسازی جدید ظهور می کند. اقدامات اولیه این نظریه بیشتر جنبه حقوقی، مهندسی و اداری داشت. ولی از اوایل دهه ۱۹۶۰، موضوع چگونگی استفاده از اراضی شهری در مفهوم خاص برنامه‌ریزی کاربری زمین به طور جدی شکل گرفت و بر پایه مفاهیم، مبانی و روش‌های هدفمند و منظم استوار شد. انتشار کتاب‌هایبرنامه‌ریزی کاربری زمین شهری استوارت چاپین، و اصول و روش برنامه‌ریزی شهری و روستایی نوین کی بل و اصول و روش‌هایبرنامه‌ریزی شهری ویلیام گودمن گام مهمی در مفاهیم، مبانی و متدلوژی برنامه‌ریزی کاربری اراضی شهری بر جای گذاشت. با پیدایش و فراگیر شدن شهرسازی مدرن و رواج الگوی طرح‌های جامع شهری، موضوع کاربری زمین و برنامه‌ریزی برای آن، تا حدود زیادی تحت تأثیر توسعه اقتصاد سرمایه‌داری، گسترش صنایع اتومبیل و شبکه راه‌ها، تکنولوژی ساختمان و غیره قرار گرفت و تا حد زیادی از اهداف اولیه خود به دور افتاد. اما در طول چند دهه اخیر، در واکنش به ناکامی چشمگیر الگوی طرح‌های جامع سنتی و مطرح‌شدندیدگاه‌ها و اهداف جدید در زمینه محیط‌زیست، عدالت اجتماعی، کیفیت زندگی شهری و غیره، اصولاً مفهوم و تعریف (زمین و فضا) و معیارهای استفاده از آن به کلی عوض شده و در نتیجه مبانی و اهداف برنامه‌ریزی کاربری زمین ارتقاء پیداکرده و در راستای توسعه پایدار قرار گرفته است(زیاری،۱۱:۱۳۸۱).
نظریه ساماندهی زمین
نخستین مقررات و ضوابط مربوط به چگونگی تقسیم اراضی شهری و تعیین استفاده از آن به موضوعاتی مثل مالکیت زمین از نظر وظایف بخش عمومی، جلوگیری از سوءاستفاده‌های اقتصادی از زمین، و حفظ بهداشت، ایمنی و رفاه عمومی در برابر مخاطرات طبیعی و صنعتی بر می‌گردد. در انگلستان نخستین مقررات قانونی مربوط به نحوه استفاده از اراضی، با تصویب قانون بهداشت عمومی در سال ۱۸۷۵ مطرح گردید؛ که مالکان زمین را ملزم به رعایت شرایطی در مورد حفظ منابع آب، دفع فاضلاب و سنگ‌فرش معابر شهری می‌کرد. در قانون برنامه‌ریزی شهری و روستایی مصوب ۱۹۳۲ موضوع نحوه استفاده اراضی شهری-روستایی، با وسعت و دقت بیشتری مورد توجه قرار گرفت و مسائلی همچون ابعاد معابر، محدودیت استقرار صنایع زیان‌آور، میزان تراکم و مانند این‌ها تحت ضابطه و قاعده درآمد(مرکز مطالعات برنامه‌ریزی شهری، وزارت کشور،۶:۱۳۷۵).
گزارش‌ها اسکات در سال ۱۹۴۲ در ارتباط با کاربری زمین در نواحی روستاها، گزارش‌های ابرکرومبی در سال ۱۹۴۴ و لردیت در سال ۱۹۴۵ و ارائه نظریه شهرهای جدید و نظریه دوور و هوب هوس در سال ۱۹۴۷ در زمینه ساماندهی کاربری پارک های ملی و قانون شهرهای جدید در سال ۱۹۴۶ و قانون توسعه شهرها در سال ۱۹۵۲، کمک مهمی به ساماندهی کاربری‌های شهری نمود. قانون دسترسی به حومه هم در سال ۱۹۴۹ در ارائه طرح‌های ساماندهی کاربری‌های مناسب اراضی قدرت زیادی به مسئولین در انگلستان بخشید(Ratclliffe,1981:84).
در ایالات‌متحده آمریکا، نخستین قانون مربوط به نحوه تفکیک اراضی در سال ۱۸۸۵ به تصویب رسید و نخستین مقررات مربوط به منطقه بندی در سال ۱۹۲۲ به مرحله اجرا درآمد. در این کشور مقررات اولیه تفکیک زمین و منطقه بندی کاربری اراضی، در ابتدا بیشتر به رعایت اصول مهندسی و فنی در تقسیم اراضی و ثبت قطعات و املاک معطوف بود تا مراعات اصول شهرسازی، ولی به تدریج وظایف و اهداف این مقررات توسعه پیدا کرد و به ابزاری برای ساماندهی اراضی شهری و تلفیق منافع عمومی و خصوصی در استفاده از زمین بدل گردید. با وجود این، به دلیل عدم پشتوانه کافی برای حمایت از منافع عمومی این مقررات در عمل بیشتر در جهت تأمین منافع مالکان خصوصی و ثبت ارزش املاک آنان به کار می‌رفت و تا حدودی به حفظ توسعه نابرابر اقتصادی و تشدید جدایی گزینی اجتماعی در شهرها کمک می کرده است که طرفداران اقتصاد بازار آزاد، در عرصه کاربری زمین، همچنان مخالف تهدید حقوق مالکیت و آزادی عمل مالکان هستند و به اشکال تازه‌ای وظیفه برنامه‌ریزی زمین را در راستای حفظ حقوق و منافع مالکان خصوصی می‌دانند (عظیمی،۲۸:۱۳۵۷).
دیدگاه کارکردگرایی
با تسلط کارکردگرایی بر شهرسازی مدرن و تبلور آن در منشور آتن ۱۹۳۳ و رواج کاربردی آن به صورت طرح‌های جامع، اصولاًبرنامه‌ریزی شهری به ابزاری کارکردی برای هدایت و نظارت بر توسعه کالبد شهرها بدل گردید. در پی این امر، بر اساس اصول خردگرایی و هزینه منفعت، نحوه استفاده از اراضی شهری نیز، به عنوان ابزاری در جهت تسهیل کارکردهای شهری و تقویت کارایی شهری، تلقی گردید. ضرورت استفاده منطقی و استفاده بهینه از زمین و فضا در دستور کار قرار گرفت. در پرتو این نحوه نگرش، این نظریه بیش از پیش در عرصه کاربری زمین قوت گرفت که با شناسایی و طبقه‌بندی نیازهای فضایی شهروندان، و تأمین حداقل یا میانگین زمین لازم برای هر نفر، می‌توان نحوه توزیع اراضی شهری و چگونگی استفاده از آن‌ ها را تحت انتظامی منطقی و نظارتی در آورد.
حاصل نهایی این نحوه نگرش، پیدایش و رواج وسیع مفهوم سرانه‌های کاربری زمین در شهرسازی جدید است، که به شیوه‌ای کارکرد گرایانه تمام جامعه شهری را به افراد تقسیم می کنده که هر کدام دارای فعالیت مشخص هستند و هر یک از این فعالیت‌ها به مقدار معینی زمین نیاز دارد. بنابراین برنامه‌ریزی شهری، چیزی جز برآورد تعداد شهروندان و نوع فعالیت آنان در حال و آینده، و تخصیص و توزیع مقدار زمین لازم میان آن‌ ها نیست. همچنین طرح‌های شهری در نهایت عبارت‌اند از تهیه نقشه‌های کاربری زمین و جداول سرانه‌های کاربری زمین. رویکرد کارکردگرایانه باعث رواج برداشتی صرفاً کمی و کالبدی از مفهوم زمین و گرایش افراطی نسبت به کاربرد استانداردهای سرانه کاربری زمین و بروز پدیده استاندارد زدگی در شهرسازی جدید شده است(مهدی زاده،۷۴:۱۳۷۹).
در الگوی برنامه‌ریزی کارکردی، به منظور اجرای برنامه کاربری زمین و نظارت آن، معمولاً از تمهیدات و اهرم‌هایی استفاده می‌شود که به عنوان وسایل اجرایی زمین معروف شده‌اند. عمده این وسایل اجرایی و ضوابط و مقررات زیر می‌باشند:
۱-منطقه بندی
۲-تفکیک اراضی
۳- پروانه ساختمانی
۴- عوارض زمین
اما به طوری که تجارب جهانی نشان می‌دهند، این وسایل اجرایی کاربری زمین، در عمل مورد سوءاستفاده بسیار از طرف بخش‌های دولتی و خصوصی و عمومی قرار می‌گیرند و در نتیجه مانع تحقق اهداف مطلوب و مورد نظر در برنامه‌ریزی کاربری زمین می‌شوند. از جمله در بسیاری موارد به تشدید نابرابری اقتصادی و فضایی، سوءاستفاده اضافه ارزش زمین، رشد بوروکراسی و بروز فساد مالی در نهادهای شهرسازی و مدیریت شهری می‌ انجامد.
به طور خلاصه می‌توان گفت که از دیدگاه کارکردگرایی، برنامه‌ریزی کاربری زمین وسیله‌ای است، برای ساماندهی کالبدی-کارکردی فعالیت‌های مختلف شهری به منظور افزایش کارایی شهری و جلوگیری از بروز بی سازمانی و آشفتگی در نظام کالبدی شهر. بدیهی است که این نحوه رویکرد به نقش اراضی شهری، ضرورتاً به نوعی نگرش ایستا و یک جانبه منتهی شده و ابعاد تاریخی، حقوقی، اجتماعی و فرهنگی مربوط به شرایط استفاده از زمین شهری را کمتر مورد توجه قرار می‌دهد(رضویان،۴۹:۱۳۸۴).
نظریه اصلاح‌گرایی
این نظریه معتقد به اختصاص زمین در درون شهرها به انواع فعالیت‌های مورد نیاز شهری است و معتقد است، ساماندهی شهرها باید از طریق اختصاص زمین از درون همین جوامع صورت پذیرد(زیاری،۱۰:۱۳۷۸).
نظریه مدرنیسم