مبحث پنجم: اهداف صلاحیت تکمیلی
صلاحیت تکمیلی در پی تحقق اهدافی جانبی در مسیر نیل به آرمان خاتمه بخشیدن به بی کیفری است. این اهداف عبارتند از:
احترام به حق حاکمیت دولتها
ارتقاء عدالت کیفری در کشورها
فراهم کردن موجبات رسیدگی موثر در دیوان
مراقبت از اقدام دستگاه قضایی ملی در مبارزه با بی کیفری
در این مبحث، ذیل چهار گفتار به تحلیل این اهداف می پردازیم.
گفتار نخست: احترام به حاکمیت دولت ها
علیرغم تغییر مفهوم سنتی حاکمیت، هنوز این مفهوم در روابط بین المللی دارای اهمیت ویژه ای است تا آنجا که در دیباچه اساسنامه نیز احترام به آن در چارچوب منشور ملل متحد مورد تاکید قرار گرفته است. در فراز هفتم از دیباچه اساسنامه می خوانیم: «با تاکید مجدد بر اهداف و اصول منشور ملل متحد و به ویژه این مهم که همه دولتها باید از تهدید یا استفاده از زور یا هر وسیله دیگر که مغایر با هدف سازمان ملل است علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی دولتی دیگر اجتناب نماید.» ^[۲۲۷]. توجه به مذاکراتی که در طول تصویب اساسنامه مطرح گردیده گویای آن است که یکی از مهمترین دغدغه های دولتها مساله حاکمیت دولت بوده و نگرانی از نادیده انگاشته شدن حاکمیت ملی از اصلی ترین دلایل ناکام ماندن تلاش هایی بوده است که در راستای تشکیل دیوان صورت گرفته است. تدوین کنندگان اساسنامه چاره کار را در گنجاندن اصل صلاحیت تکمیلی در اساسنامه دانستند؛ باشد که رغبت دولت ها در پیوستن به دیوان در سایه محترم داشتن حاکمیت آنان افزایش یابد. از این رو تدوین کنندگان اساسنامه در پی تلقین این باور برای دولت ها بوده اند که مادامی که به تعهدات بین المللی خود در قبال نقض های فاحش حقوق بشر عمل نمایند مصون از هرگونه تعرض و مداخله ای از ناحیه دیوان خواهند بود.

با توجه به اینکه تا آگوست ۲۰۱۰ تعداد ۱۱۳ کشور از ۱۹۲ کشور عضو سازمان ملل متحد اساسنامه را تصویب نمودند؛ حکایت از آن دارد که در اساسنامه، حاکمیت به نوعی محترم داشته شده است و دولتها از این بابت با نگرانی کمتری روبه رو هستند. استدلال دولتهایی که از تصویب اساسنامه امتناع می کنند عمدتاً مبتنی بر آن است که مداخله دیوان در امور داخلی کشورشان زیاد است. در واقع برخی دولتهای غیر عضو اصل صلاحیت تکمیلی را به عنوان نکته مثبتی ارزیابی نموده اند. مثلا بخش معاهدات و حقوق وزارت امور خارجه جمهوری خلق چین بیان داشته: «برای ایجاد اقتدار برای دیوان بین المللی کیفری لازم است که اعتماد و اطمینان تام کشورها تامین شود و باید دانست صلاحیت جهانی واقعی اساسنامه رم مورد شناسایی قرار گیرد؛ چین عقیده دارد اساسنامه باید با دقت و به طور مطلق با اتکا بر اصولی که دیوان بر آن اساس شکل گرفته است مورد پذیرش باشد. اول از همه اصل صلاحیت تکمیلی باید محترم داشته شود. مهمترین نقش دیوان در آن اصل مستتر است و این اصل دولت ها را تشویق به ارتقای سطح عدالت در عرصه داخلی می نماید و تاکید دارد که دولت ها صلاحیت خود را بر جنایات ارتکابی در سرزمین خود اعمال نمایند.»^[۲۲۸]
دمپسی می نویسد: «امروزه دولتها ناگزیرخواهند بود تا در نظام قوانین داخلی خود به واقعیت دیوان بین المللی کیفری توجه نمایند؛ در واقع از این جهت که دیوان بین المللی کیفری با ایجاد مواضع خود، معیار دادرسی واقعی در سطح ملی را معرفی خواهد نمود، دولت ها به صورت غیر مستقیم ملزم می گردند تا با رعایت موازین مورد نظر، مانع مداخله دیوان شوند و از این حیث از تمامیت قضایی خود پاسداری نمایند. این امر خود تلویحاً به معنای تحول در نیروهای سازنده حقوق در سطح داخلی است که خود در معنای حاکمیت دگرگونی ایجاد می نماید.»^[۲۲۹]
لازم به ذکر است که حساسیت دولت در خصوص حاکمیت خود به یک اندازه نیست و منافع مدرجی در دفاع از حاکمیت خود دارند. دولتهای منطقه اسکادیناوی به نحو منعطف تری با مقوله حاکمیت خود برخورد می کنند و مثلاً تبعه خود را به مراجع بین المللی قابل استرداد می دانند. برای این دسته از دولت ها دیوان بین المللی کیفری تهدید کمتری به شمار می آید ولی برای کشورهای دیگری همچون روسیه، آمریکا و چین که در تعاملات بین المللی منافع ویژه خود را در اصرار بر حفظ مفاهیم و آثار سنتی حاکمیت می دانند و در عین حال قدرت های تاپیر گذار بین المللی هستند؛ وضعیت متفاوت است.
توفیق دیوان بین المللی کیفری در سایه جلب اطمینان دولت ها نسبت به حاکمیت شان حاصل خواهد شد. لذا همان طور که یک دیوان منفعل نمی تواند انتظارات بین المللی در مبارزه با بی کیفری را پاسخگو باشد، دیوانی بسیار مقتدر نیز از جلب اعتماد دولت ها ناتوان است چرا که دولت ها حاضر نخواهند بود به کلی از حق حاکمیت خود چشم پوشی کنند. لذا یک دیوان میانه رو می تواند عملکرد بهتری داشته باشد و صلاحیت تکمیلی نیز تدبیرگر این میانه روی می باشد.
هنگامی که دیوان با ابزار صلاحیت تکمیلی به جنایات بین المللی می پردازد، ابتدائاً مداخله ای در فرایند دادرسی داخلی نمی نماید و تقدم مطلق را با رسیدگی های داخلی می داند.
گفتار دوم: ارتقاء عدالت کیفری در کشورها
لوئیس مورنو اوکامپو ،دادستان دیوان در مراسم تحلیف در لاهه ۱۶ ژوئن ۲۰۰۳ چنین بیان داشت: به اعتبار اصل صلاحیت تکمیلی، اندک بودن تعداد پرونده در دیوان نشانه ناکارآمدی دیوان نیست؛ بلکه نشانه کارکرد مناسب و موثر مراجع قضایی داخلی است که این خود موفقیت بزرگی است.^[۲۳۰]
مقتضای صلاحیت تکمیلی دیوان، پذیرش مجرا بودن عدالت در معنا و شیوه مطلوب در مراجع ملی است؛ همان گونه که بیان شد، صلاحیت تکمیلی موید این معناست که دادرسی حقیقی داخلی بهتر از دادرسی بین المللی است. صلاحیت تکمیلی به دولتها بیم و امید می دهد که اگر شکلاً و ماهیتاً به شیوه مورد انتظار عدالت که موجبات اغنای وجدان مردمان جهان را فراهم می سازد عمل نماید، مصون از مداخله و در غیر این صورت مقصدی برای دقت نظر مرجع قضایی بین المللی خواهد بود.
از این رو، یکی از هدف های اصل صلاحیت تکمیلی آن است که دولت ها را تشویق کند تا در اجرای تعهد بین المللی خود، به نقض های رخ داده در قلمرو صلاحیتی خود رسیدگی کنند.
عبارت معروفی که در معاهدات استرداد مجرمین معمولا ذکر می شود آن است که «یا مسترد کن و یا رسیدگی کن»^[۲۳۱] در شعار دیوان بدین نحو تغییر کرده است: «یا رسیدگی حقیقی کن و یا منتظر مداخله دیوان باش» برای دفع چنین مداخله ای، دولتها باید تلاش کنند تا موجبات اجرای عدالت را در سرزمین خود فراهم سازند. این اثر اصل صلاحیت تکمیلی، به نظر، وسیله بسیار مهمتری در مبارزه با بی کیفری می باشد.
اصل صلاحیت تکمیلی در این جنبه، در سه حوزه موجب توسعه حقوق داخلی می گردد: نخست اینکه دولتها به تصویب قوانین لازم و توسعه ادبیات حقوق ماهوی و شکلی خود می پردازند، دوم آنکه تدابیر لازم جهت اجرای دادرسی واقعی را تمهید می کنند و نهایتاً اینکه دولتها به اعمال موثر صلاحیت جهانی خود تشویق می شوند؛ دادستان دیوان در مراسم تحلیف خود در لاهه به تاریخ ۱۶ ژوئن ۲۰۰۳ گفت: به اعتبار اصل صلاحیت تکمیلی کمی پرونده در دیوان نشانه ناکارآمدی دیوان نیست بلکه نشانه کارکرد مناسب و موثر مراجع قضایی داخلی است که این خود موفقیت بزرگی است.^[۲۳۲]
۱)- تصویب قوانین کافی
اساسنامه دیوان بین المللی کیفری صریحاً دولتها را ملزم نکرده است تا در قوانین خود بازنگری کنند وحتی از آنان نخواسته است تا مرتکبان را با عناوین جنایات بین المللی مجازات نمایند؛ بلکه دولت ها این اقدام را به عنوان تدبیری احتیاطی انجام می دهند. تنها تعهدات دولت های عضو در قبال اساسنامه آن است که جنایات مورد نظر اساسنامه را در سرزمین خود قابل کیفر بدانند و جرایم علیه اجرای عدالت در برابر دیوان را که در سرزمین آنها یا توسط اتباع آنان واقع می شود را جرم انگاری کنند و اطمینان دهند که مقررات شکلی کافی برای اجرای همکاری های قضایی با دیوان وفق بخش نهم اساسنامه به ویژه ماده ۸۸ وجود داشته باشد و در عین حال با عنایت به اینکه صلاحیت تکمیلی دیوان در مواردی که دولت، مستندات قانونی کافی برای تعقیب و مجازات موثر مرتکبان نداشته باشد، دیوان به اعمال صلاحیت مبادرت خواهد نمود، دولتها برای سد این باب تدابیری اندیشیده اند.
در تعامل دولتها با جنایات بین المللی مذکور در اساسنامه دیوان بین المللی کیفری، سه رویکرد دیده می شود؛
برخی قانونگذاران داخلی، به صورت لفظ به لفظ جنایات مندرج در اساسنامه را متون جزایی خود نقل کرده و بدین نحو جنایات بین المللی را در عرصه داخلی در انطباق کامل با اساسنامه دیوان، جرم انگاری نموده اند.^[۲۳۳]
برخی دیگر از دولتها مفاهیم مجرمانه بین المللی را در مقررات داخلی خود توسعه داده اند و حتی برخی جرائم همچون تروریسم و قاچاق بین المللی مواد مخدر و جرائم سازمان یافته را نیز به قاموس مقررات جزایی خود وارد نموده و یا با برداشتن قیدی از جنایات، موجبات توسعه یافتن دامنه شمول جنایات بین امللی را فراهم کرده اند.^[۲۳۴]
تعداد دولتهایی که اقدام به بازنگریی در مقررات داخلی خود می کنند تا تعامل مناسبی با دیوان داشته باشند روز افزون است. به علاوه نه تنها این اقدام ، دولت ها را به تعقیب موثر قادر می سازد بلکه در سطح ملی گفتمان فراگیری را برای بررسی مسئولیت دولت نسبت به تعقیب جنایات بین المللی مطرح می سازد.
دسته سوم کشورها نیز جنایات مندرج در اساسنامه را تحت عناوین دیگری (نوعاً جرائم عادی) در حقوق داخلی قابل مجازات می دانند.
اساسنامه مستقیما هیچ تکلیفی را متوجه دولتها برای جرم انگاری جنایات چهارگانه بین المللی در حقوق داخلی نکرده است.
مشکل اصلی زمانی است که دولتی اساسا و حتی به هیچ عنوان دیگری رفتارهایی را که در اساسنامه به عنوان جنایت بین المللی شناخته شده است مجرمانه نداند؛ مثلاً در حقوق داخلی کشوری ، برده داری جرم انگاشته نشده باشد یا به واسطه مقررات اصولا برخی گروه ها مورد حمایت نباشند، همچون باور به غیر قابل حمایت بودن نفوس پیروان مذاهب و مکاتب ضاله در مقررات کشور ما، این وضعیت مقررات داخلی ، مراجعه به دستگاه قضایی داخلی را بی فایده می کند و دستگاه قضایی در چنین موارد چاره ای جز پیش گرفتن رویه ای انفعالی ندارد و اساسا برای تشکیلات قضایی امکان شروع فرایند دادرسی وجود ندارد و بالنتیجه آن تشکیلات، ناتوان خواهد بود.^[۲۳۵]
تاثیر مستقیمی که اصل صلاحیت تکمیلی دارد آن است که دولت ها احساس می کنند لازم است قوانین ناظر بر جنایات بین المللی را فارغ از اینکه به دیوان بپیوندند یا خیر در قوانین داخلی خود داشته باشند.^[۲۳۶]
۲)- انجام دادرسی های استاندارد
یکی از آثار اصل صلاحیت تکمیلی بر دادرسی های داخلی، اتخاذ تدابیر و روش هایی است که به واسطه وحود آنان، دستگاه قضایی ناتوان یا غیر مایل به رسیدگی شناخته نشود.
دادستان دیوان در نخستین مجمع عمومی دولت های عضو، کمترین فایده وجود دیوان بین المللی را چنین برشمرد : «… اثر بازدارنده ای که صرف وجود دیوان ایجاد می کند آن است که دولت ها با توجه به وجود این مرجع بین المللی کیفری متقاعد می شوند تا در قبال مناقشات جدی اقدام مناسبی انجام دهند.»^[۲۳۷]
یکی از جنبه های قابل توجه اصل صلاحیت تکمیلی، که از آن به صلاحیت تکمیلی مثبت^[۲۳۸] یاد می شود به دادستان کمک می کند تا دولتها را تشویق کند تا به واکنش علیه جنایات در سطح داخلی بپردازد و از این رهگذر حتی دادستان به دولتهای داخلی نیز کمک رسانی نماید. این مفهوم در فرازی از سخنرانی دادستان در مجمع عمومی دولتهای عضو به چشم می خورد: «یکی از مهمترین اقداماتی که در حوزه روابط خارجی دفتر دادستان مطرح است، تشویق دولتها به اجرای مسئولیت های ابتدایی خود در قبال جنایات بین المللی داخل در صلاحیتشان می باشد. دفتر دادستان باید دولتها را تشویق نماید که از ابزارهای و تدابیر مناسب در هر موردی استفاده نمایند.»^[۲۳۹]
دادستان اذعان داشته است که دادسرای دیوان، رویکردی مثبت و فعال را در قبال صلاحیت ابتدایی دولت واجد صلاحیت و همچنین صلاحیت تکمیلی خود دارد؛ به این نحو که به تشویق دولتها می پردازد تا به اعمال صلاحیت خود مبادرت نموده، در یک نظام همکاری بین المللی مشارکت نمایند.^[۲۴۰]
دادستان خاطر نشان کرده است که تشکیلات عدالت بین المللی و دستگاه قضایی داخلی باید برای رسیدن به اهداف والای دیوان با هم تعامل نمایند و این دو مرجع، جایگزین یکدیگر به شمار نمی آیند.^[۲۴۱]
کلفنر معتقد است که سازوکار شکلی صلاحیت تکمیلی مشتمل بر اموری است که مستلزم تعامل دولت و دیوان است و قابلیت آن را دارد که دولتها را به اقدام موثر ترغیب نماید^[۲۴۲]. توجه دیوان به روش دادرسی که در مرجع داخلی انجام می شود، موجب می گردد تا این رسیدگی ها به صورت غیر مستقیم تقویت شود.
برای اجتناب از اعمال صلاحیت دیوان در موضوعی، دولتها سعی خواهند کرد تا روش های برخورد خود را با روش نظام هایی که مایل و قادر تلقی می گردند منطبق نمایند تا از این رهگذر از حاکمیت ملی خود نیز حمایت کافی به عمل آورند.^[۲۴۳]
گفتار سوم: فراهم کردن موجبات رسیدگی موثر در دیوان
رسیدگی موثر در دیوان زمانی تحقق خواهد یافت که ابتدائاً باور به مشروعیت مداخله آن در وضعیت مورد بحث مسلم باشد و در ثانی ابزارهای لازم در اختیار دادستان برای انجام اقدامات تحقیقی و تعقیبی مقتضی وجود داشته باشد.
در همین رابطه اساسنامه دیوان در مواد متعدد ضوابطی را برای احراز قناعت وجدانی ناظران در تحقق عدالت اندیشیده است؛ این بحث در قالب قابلیت پذیرش دعوی که از توابع بحث صلاحیت تکمیلی دیوان است مطرح می گردد. این ضوابط همگی موید دقت توجه تدوین کنندگان اساسنامه به این مهم است که می خواهند فضای روانی حاکم بر اذهان و افکار عمومی مردم جهان به این سمت و سو باشد که دیوان مداخله نخواهد کرد مگر زمانی که بیم نقض گسترده حقوق بشر و اشاعه بی کیفری در منطقه ای وجود داشته باشد؛ این خود توجیه گر اهتمام دیوان به عدم مداخله در امور داخلی دولت و حساسیت آن نسبت به نقض حقوق بنیادین بشر است.
همچنین دیوان ضوابط متعددی برای نحوه احضار و جلب موثر افرادی که اتهام متوجه ایشان می شود تمهید نموده است. به علاوه سازوکار کسب اطلاع و نظارت بر فرایند دادرسی در عرصه دادرسی ملی را در نظر گرفته است که در بخش دوم رساله به تفصیل آن خواهیم پرداخت.
دیوان در قالب صلاحیت تکمیلی فعال و یا مثبت به تدبیر روش هایی برای نیل به اهداف صلاحیت تکمیلی پرداخته است^[۲۴۴].
دو اصل راهبردی روش پرداختن دیوان به جنایات بین المللی را از طریق اجرای صلاحیت تکمیلی تبیین می نماید؛ این دو اصل مشارکت و مراقبت نامیده شده است.
مشارکت گویای این واقعیت است که رابطه دیوان با دولت هایی که حقیقتاً در حال اقدام تحقیقی و تعقیبی هستند باید مثبت،فعال و سازنده باشد.دادستان می تواند به موجب تکلیفی که به استناد اساسنامه بر عهده دارد ، دولتی را که درگیر قضیه ای شده است تشویق به شروع به رسیدگی در سطح ملی نماید و برای مبارزه با بی کیفری به همکاری قضایی روی آورده، اقدامات لازم برای تسهیل اقدامات دولت را فراهم نماید.
همچنین ممکن است دفتر دادستان و دولت مزبور در مواردی به توافق برای همکاری مشترک در اجرای عدالت روی آورند. همچون در موردی که دولتی که از مناقشه آسیب فراوانی دیده است و نتواند مهمترین مسئول جنایت را به محاکمه بکشاند و در این زمینه از دیوان یاری بگیرد .
مراقبت، مبین جنبه دیگری از اصل صلاحیت تکمیلی و مبین آن است که دیوان در عین کمک کردن به دولت درگیر با وضعیت قابل رسیدگی در دیوان، مسئولیت های مقرر خود طبق اساسنامه را انجام دهد. دادستان باید بتواند اطلاعات لازم را برای حصول اطمینان از رسیدگی واقعی در مرجع قضایی داخلی بتواند جمع آوری کند.دولتی که همکاری مناسبی داشته باشد می تواند از منافع ناشی از داشتن حسن نیت برخوردار شود و وضعیتش به صورت دقیق مورد بررسی قرار می گیرد. در صورتی که مراجع داخلی به صورت واقعی رسیدگی نکند دادستان باید مهیای رسیدگی شود.
جنبه های دوگانه عملکرد صلاحیت تکمیلی یعنی مشارکت و مراقبت به نحوی متعارض و در عین حال مرتبط هستند مثلا کارکرد مشارکتی دیوان با دولت از طریق توصیه و راهنمایی می تواند خواسته های بالقوه رسیدگی های قضایی ملی را مرتفع کند و تصور اجرای دومین نقش اصل صلاحیت تکمیلی یعنی “مراقبت” را منتفی سازد.برعکس صرف وجود فعالیت های دیوان در زمینه ی تحصیل ادله معمولا می تواند موجب تشکیل دولت ها به انجام دادن دادرسی واقعی در سطح ملی تشویق کند.
یکی از اهداف اصلی دادستان که از طریق واحد روابط خارجی و صلاحیت تکمیلی دفتر دادستانی انجام می شود می تواند به رفع نیاز از فعال شدن سایر ارکان دفتر دادستان و موجب تشویق مراجع داخلی به اقدام از طریق قانون گذاری گردد.
در اجرای کارکردهای مشارکت و مراقبت دفتر دادستان باید به صورت فعال و موثر عمل نماید تا بتواند رسالت خود را انجام دهد و ارزش و کارایی دیوان را نشان دهد.
چهار امر در کارآمد بودن اصل صلاحیت تکمیلی موثر است: